欧洲应急管理体系的发展现状

欧洲非常重视应急管理体系建设，具有较为完备的法律、法规、制度，如英国的《民 防法》、《国内突发事件应急计划》和《社会应急法》，法国的《地震救援法》、《人民团体 组织法》和《自然灾害处置预案》，德国的《交通保障法》、《民事保护新战略》，芬兰的 《救援法》，瑞士的《联邦民防法》等。
        同时，在应急救援管理机构方面，欧洲各国基本形成了较完善的中央、地方两级应急管 理体系，大部分欧洲国家由内政部负责应急管理和处置，个别国家如瑞士由外交部负责应急 管理。经过多年的发展，欧洲主要国家均建立了国家级紧急救援指挥中心，并有部分国家在 地方或地区设置区域性的紧急救援指挥中心，由于欧洲国家对突发事件情况处置的教育和培 训非常重视，目前各国已经逐渐形成了完整的应急救援培训和教育制度。应该说，欧洲已经 建立了完善的紧急救援管理机制、强大的应急反应和处置能力，整体应急管理水平处于世界 前列。下面，以英、法、德3国为例进行介绍。

1. 英国应急管理的发展现状

        英国的应急管理发展历史较早，1948年，英国政府就颁布了《民防法》，该法案对英国 政府应对处于冷战局势的严峻国际形势、稳定社会、保护国家和人民生命财产安全起到了积 极作用。近年来，由于国际恐怖主义威胁加剧，英国政府于2001年出台了《国内突发事件 应急计划》，要求在日常工作中加强风险管理、制定应急预案，并进行培训和演练，加强相 关部门之间的合作、协调和沟通，强化事件发生后的处置能力。2004年英国政府出台了 《社会应急法》，对重大事件进一步做了定义，对宣布进入紧急状态的条件进行了明确，按 照事件严重程度划分等级，明确相关部门、机构和个人的职责。2005年和2006年，英国政 府分别出台了《国内紧急状态法案执行规章草案》和《反恐法案》。通过一系列法律、法规 的逐步完善，帮助英国各级政府及相关部门明确在紧急情况下的职责，为英国突发事件处置 奠定了坚实的法律基础。
英国突发事件管理主要分为中央和地方两个层面，一般情况下的突发公共事件由地方政 府进行处理，而在应对恐怖袭击和全国性的重大突发事件时由中央政府负责。在中央层面， 英国首相是应急管理的最高行政领导，并成立了相应的管理部门，如内阁紧急应变小组 (Cabinet Office Briefing Rooms, COBR,又称“眼镜蛇”)作为政府危机处理最高机构，对重 大危机或严重紧急事态负责；国民紧急事务委员会(Civil Contingencies Commitment, CCC), 其成员主要为各部大臣和重要官员，负责向COBR提供咨询意见，监督中央政府部门在紧急 情况下的工作情况；国民紧急事务秘书处(CIVil Contingencies Secretariat, CCS)负责日常 应急管理工作和在紧急情况下协调跨部门、跨机构的应急行动。在地方政府层面，在各行政 区域设立“紧急事件规划官”，负责制定各类应急计划或预案，对突发事件进行处置或恢 复。“紧急事件规划官”在大多数地域性突发事件的事前预防、事中处置、事后恢复等工作 中负有主要职责，并在地方政府难以应对的情况下，申请中央政府援助。同时，英国政府经 过多年的不懈努力，建立了较为完善的警察、消防、环保、海上及海岸警卫、通信及电力保 障等突发事件应急专业队伍，强化公民应急培训和教育，建立了完整的紧急救援教育或培训 基地，并充分重视发挥志愿者队伍的作用，建立了多种专业的志愿者组织。

2. 法国应急管理的发展现状

        法国政府针对灾害或公共突发事件曾先后颁布过《地震救援法》、《人民团体组织法》、 《自然灾害处置预案》等法律①法规，并制定了大量应急管理政策和制度，确保应急响应工 作的有效开展。
        法国在应急管理上也是划分为中央和地方两个层次，当发生一般性灾害时，应急管理工 作由地方负责指挥调度和处置，当发生大型特殊灾害时，由国家内政部直接指挥。国家内政 部的民防与民事安全局是紧急救援的专业职能部门，负责全国灾害救援工作，保护法国公民 平时和战时的人身和财产安全。同时，法国将全国划分为9个专业防护区，分别建有灾害救 援指挥中心，另设3个职业特勤救援支队和两个现役救援总队。9个灾害救援指挥中心各分 管一个区域的防务工作，负责本区域内的灾害收集、汇报，向受灾地区提供救援信息服务， 向民众进行防灾救灾宣传，发出紧急警报，一旦发生大型特殊灾害事故，由民防与民事安全 局直接指挥，负责全国和国际性的救援任务。

3. 德国应急管理的发展现状

        1949年5月24日，德国政府颁布《德意志联邦共和国基本法》，该法是德意志联邦共 和国的宪法，经历过多次修改，最近一次修改在2006年9月1日。“基本法”对联邦总统、 议会、中央政府、州政府等主要机构部门的职责做了明确规定，规定了总统、议会和相关部 门在紧急防御情况下的职责和权利，为德国政府应急管理提供了最基本的法律保证。近年 来，由于恐怖主义盛行，德国政府于2002年12月通过了《民事保护新战略》，进一步明确 了在紧急情况下联邦政府和州政府的职责，并提出了联邦政府和州政府在紧急情况下的组织 协调要求。
德国政府历来重视组织机构和机制的完善，希望通过机制保证紧急情况下合理的应急响 应。2004年5月，联邦政府在内政部下设立联邦民众保护与灾害救助局(BBK), BBK下设 危机管理和灾难救援中心、危机准备和国际事务规划中心、重大基础设施保护中心、灾难医 疗预防中心、培训中心等多个部门。该局负责处理全国性的重大灾害和突发事件处置，是德 国民事安全和重大灾害救援的指挥中枢。同时，德国还成立了 “共同报告和形势中心”，负 责优化跨州和跨组织的信息和资源管理，从而加强联邦各部门之间、联邦与各州之间以及德 国与各国际组织间在灾害预防领域的协调和合作。为保障应急通信能力，德国建立了 “紧 急预防信息系统”，该系统基于互联网平台，集中向人们提供各种危急情况下如何采取防护 措施的信息。另外，这个信息系统还有一个专供内部使用的信息平台，在危险局面出现时， 内部平台可以帮助决策者有效开展危机管理，帮助指挥人员快速准确地作出判断和决策。